探索统一行使所有国土空间用途管制、助力广东实现高质量发展

一、背景情况

（一）自然资源部门成立之前，工程建设项目立项审批、开工建设环节涉及国土、城乡规划、海洋、林业等多个部门审批，存在部门分头审批、内容重复审查、审查环节多、办理周期长、申请人多头申请和反复提交报件材料等堵点和痛点，一直是困扰各类市场主体“卡脖子”的问题。党和国家机构改革后，国土、城乡规划、海洋、林业管理职责整合到自然资源部门，有必要按照“统一行使所有国土空间用途管制”要求将原来四个部门涉及国土空间用途管制的许可审批事项进行颠覆式、系统化、重组合的改革。

（二）开展工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新时代做出的重大决策部署，也是推进国土空间用途管制许可审批改革的重要契机。国务院出台了《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），广东省政府也印发了《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》（粤府〔2019〕49号），提出了相关改革目标和改革措施，涉及自然资源系统的工作包括行政审批改革、多规合一、土地综合评价、土地出让清单、联合测绘等。广东省自然资源厅通过整合阶段相同、功能相近、内容相似的国土空间用途管制许可审批事项，并开展了多规合一、土地综合评价、土地出让清单、联合测绘等一系列工作，全面完成了工程建设项目审批制度改革各项工作任务。

（三）广东省自然资源厅以刀刃向内、自我革命的勇气和担当，破除固有利益藩篱，努力探索“统一行使所有国土空间用途管制”工作。在整合原国土、城乡规划许可审批事项方面，相继出台了《广东省自然资源厅关于推进工程建设项目用地和规划许可“多审合一”改革的通知》、《广东省自然资源厅关于贯彻落实自然资源部规划用地改革要求有关问题的通知》等配套文件，在全国率先提出将用地预审、规划选址意见书2个许可事项整合为用地预审与选址意见书1个许可事项，将规划用地许可证、建设用地批准书2个许可事项合并为规划用地许可证1个许可事项并与国有土地划拨决定书同步办理，将原来5个审批事项最少60天办理缩短为最快10天办理。在整合用地、用海、用林方面，在全国率先出台《广东省自然资源厅关于用地用海用林审批改革的实施方案（试行）》，将重大项目用地和用海预审，用地、用海、用林审批由“三分”审批（分别收件、分别办理、分别出文）优化为“三统”审批（统一收件、统筹审核、统一出文），逐步实现用地用海用林审批融合。

二、主要做法

（一）领导重视亲自挂帅、切实抓好改革落实。一是高度重视、列入督办。省委、省政府主要领导高度重视我省工程建设项目行政审批制度改革工作，省政府专门成立了省政府主要领导为组长、分管领导为副组长，相关省直部门主要负责人为成员的广东省工程建设项目审批制度改革领导小组。广东省自然资源厅主要负责人明确要求务必保质保量、不折不扣落实省委、省政府各项要求，并在此基础上进一步深入做好自然资源各项改革工作。将各项改革任务列入省自然资源厅督办事项，定期督办跟踪改革进展。二是分解任务、落实责任。广东省自然资源厅制定了《广东省自然资源厅贯彻落实<广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案>工作任务分工表》、《广东省自然资源厅国土空间用途管制行政审批制度改革工作方案》，明确改革工作牵头处室、具体负责处室，并要求各相关处室抽调与改革任务相适应的专门人员组成工作专班具体推动各项改革具体工作。

（二）深入开展工作调研、广泛吸纳各方意见。一是加强学习调研。广东省自然资源厅先后多次赴省内外开展改革专项调研，注重收集兄弟省市先进工作经验。二是广泛征求意见。通过网上征求公众意见，召开座谈会征求有关企业、专家意见，确保出台政策措施科学规范、务实有效。

（三）召开专题会议研究、严把文件质量水平。一是召集专题会议。广东省自然资源厅多次召集改革专题会议，督促各牵头处室按照任务分工要求倒排时间进度、细化工作计划，对每个改革任务环节做好跟踪和衔接，切实做到推进工作有章法，解决问题有办法。要求制定的政策文件务必细化提出可操作、可落实、可评估的具体改革措施。二是把好文件质量关。对制定改革审批制度改革政策文件严格把关，在充分征求相关省直单位和各地自然资源厅部门意见基础上，还通过厅务会议、厅党组会议进行审议后才予以印发实施，《广东省自然资源厅关于推进工程建设项目用地和规划许可“多审合一”改革的通知》等文件还通过了广东省工程建设项目审批制度改革领导小组会议审议。

（四）保障政策能落地、市场主体能受益。除了美好的愿景和正确的目标，必须要有清晰的路径、具体的措施才能保证政策能够在基层落地执行、保障市场主体能够真正获益。广东省自然资源厅制定的相关政策明确了各项许可审批事项的材料清单、办理程序、批文格式、证书版式等具体内容，使得基层自然资源部门看到文件就能立即执行。广东省政府网站、南方日报等主流媒体以《工程建设项目用地和规划许可“多审合一”审批“串联”变“同步”时长60天变10天》进行了报道，国家自然资源部也予以了充分肯定。“原来60个工作日才能办成的事，现在有望在10个工作日内‘搞定’！”奥园商业地产集团运营计划中心相关负责人在得知改革结果后高兴地说，“这直接减少了企业办事负担，我感受到政策对企业实实在在支持”。近期，中国铁路广州局有限公司也发来《感谢信》，为广东省自然资源厅加快改革、在新建梅汕客专铁路项目快速落地中提供的政策指导和服务表示感谢。省政府主要领导也对我厅快速办理广湛高铁规划用地审批事项予以肯定。

（五）指导全省各地贯彻落实、促进改革措施落地生根开花结果。我厅通过业务培训、微信指导、当面沟通等方式指导全省各地自然资源部门贯彻落实国土空间用途管制改革各项要求。广州市抓紧推进“建设项目选址意见书、建设项目用地预审”“用地规划许可证、用地批准书、土地出让合同变更协议签订（限于成立项目公司而变更用地单位情形）”等四类审批事项合并办理，截至目前已办理合并案件355宗。深圳、珠海、梅州等市制定了《关于贯彻落实自然资源部、省自然资源厅推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的工作方案》，明确了主办科室和办事流程。佛山市采取调整审批时序及优化规划许可事项方式，涉及新增建设用地的建设项目，已将用地预审意见作为办理建设工程规划许可证时须提交的使用土地的有关证明文件，用地批准手续在施工许可、前完成即可；对部分项目（政府投资类、公用设施类、工业仓储类）核发规划许可证仅附总平面图和效果图，不再对内部单体平面图、立面图和剖面图盖章确认。目前佛山市四中附属学校工程项目、环湖小学西校区工程项目按该项措施核发的规划许可证。对于小区排水工程的建设工程规划许可证不再单独核发，并入到建设工程规划类许可证（建筑类）一并核发。潮州市已经核发了当地第一个用地预审与选址意见书。

三、经验启示

（一）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想为指引，把握改革的正确方向。习近平总书记强调，我们的改革是有方向、有立场、有原则的，改革是一场深刻革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路推进，在方向问题上，我们头脑必须十分清醒。习近平总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体，由一个部门负责所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想，是党和国家机构改革中设立自然资源部门、开展统一行使所有国土空间用途管制工作的理论源泉。广东省自然资源厅的改革探索，理顺并整合原来国土、城乡规划、海洋、林业部门的许可和审批事项，统筹考虑自然生态各要素、陆地海洋等，把土地用途管制扩大到林地、海洋等生态空间，为开展统一行使所有国土空间用途管制工作的奠定了重要基础。

（二）结合“不忘初心牢记使命”主题教育活动，坚持以人民为中心的改革价值取向。广东省自然资源厅将探索统一行使所有国土空间用途管制工作与“不忘初心牢记使命”主题教育紧密结合，将相关工作调研纳入主题教育重要调研，将相关改革成果列入主题教育主要成果。坚持把握问题导向、需求导向，找到企业和办事群众的痛点、难点，着力从企业、群众最关心、最能提高获得感的方面入手，小切口、大纵深，找准缺口、全面突围，切实简化审批材料、优化审批流程、缩短审批时间，做到疏通堵点、消除痛点，让企业和群众有更直接、更实在的获得感。

（三）发扬“敢为人先”的广东改革精神，在全国率先出台政策文件、在“规定动作”基础上不断开展“自选动作”。广东省自然资源厅在全国省市区中第一个出台了《广东省自然资源厅关于贯彻落实自然资源部规划用地改革要求有关问题的通知》、《广东省自然资源厅关于用地用海用林审批改革的实施方案（试行）》等政策，浙江、河北、海南等兄弟省市纷纷通过各种方式学习借鉴。在广东省政府“自然资源部门要将划拨用地项目的选址意见书与用地预审、建设用地规划许可与建设用地批准手续同步办理”要求基础上，将划拨用地项目扩大到所有工程建设项目，将同步办理提升为合并办理。在自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》要求基础上，对发展改革部门备案的建设项目不再核发用地预审与规划选址意见书，并同步办理建设用地规划许可与国有土地划拨决定书。

（四）坚持将改革融入经济社会发展大局，助力广东实现高质量发展。在中美贸易摩擦加剧的背景下，广东省作为第一外贸大省，出现了出口增速下滑、经济下行压力加大的趋势。广东省自然资源厅增强改革紧迫感，把贯彻落实供给侧机构性改革、保障粤港澳大湾区建设、打造“一核一带一区”区域格局、助力做好“六稳”等工作放在更加突出位置，以探索统一行使所有国土空间用途管制工作为重要抓手和契机，出台一系列优化营商环境、激发市场主体活力的改革措施，加快重大基础设施、先进产业项目、重要民生设施规划、用地、用海、用林审批，助力项目快速立项、快速动工、快速建设，进一步拉动投资和经济增长，进一步服务实体经济和促进产业转型升级、进一步保障民生需求，促进广东实现高质量发展。