空间智库

自然资源部官方解读《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

 二维码
来源:新华网

国务院新闻办公室于2019年5月27日(星期一)上午10时就《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关情况举行新闻发布会,请自然资源部副部长赵龙介绍《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关情况,并答记者问。出席发布会的还有:自然资源部总规划师庄少勤先生,国土空间规划局副局长张兵先生。

自然资源部副部长赵龙:

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据,党中央、国务院高度重视。习近平总书记对国土空间规划工作多次作出重要论述,今年3月在参加十三届全国人民代表大会内蒙古代表团审议时再次强调,“要坚持底线思维,以国土空间规划为依据,把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线,立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。”

今年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,已正式印发,新华社也已全文发布,我不再赘述,这里强调说明四个方面内容。

一、贯彻党中央重大决策部署,坚定不移推进“多规合一”

新中国成立特别是改革开放以来,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。为从体制机制上解决这些问题,按照党中央部署,国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部联合开展了省级和市县“多规合一”试点工作,积累了宝贵经验。在此基础上,党中央作出组建自然资源部、实现“多规合一”、建立国土空间规划体系并监督实施的重大决策。《若干意见》开篇强调:“建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。”可以说,从空间规划改革试点、决策到顶层设计,都是在党中央坚强领导下进行的。下一步,我们将继续坚持党对规划工作的领导,按照确定目标,坚定不移推进和实施“多规合一”,形成“一本规划、一张蓝图”,建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,构建统一的基础信息平台,形成全国国土空间开发保护“一张图”,落实好《若干意见》各项部署,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

二、坚持科学编制,严格实施监督

习近平总书记指出,“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。要提高规划编制科学性。落实新发展理念,坚持以人民为中心,促进高质量发展,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界,优化国土空间结构布局,保护生态屏障,开展生态保护和修复,完善基础设施和公共服务设施,延续历史文脉,突出地域特色。要强化规划实施监管权威性。规划一经批复,就具有法律效力,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施,严禁违规建设;坚持按法定程序修改规划,严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任。

三、坚持“放管服”改革,着力提高行政效率

积极落实党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革要求。在规划审批中,要减少报国务院审批的城市数量,同时按照“管什么就批什么”原则,精简规划审批内容,重点从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等方面进行控制性审查,大幅压缩审批时间,提高行政效率;要结合“多规合一”,推进用地审批和规划许可“多审合一”“多证合一”,切实优化营商环境,体现“多规合一”改革效果。

四、坚持上下联动、多方合作、久久为功,一张蓝图干到底

《若干意见》的发布,标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。建立一个全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工程,不可能一蹴而就。需要各地区各部门按照党中央、国务院部署,明确目标要求,落实主体责任,上下联动,形成合力,以钉钉子精神久久为功,一张蓝图干到底。

自然资源部将强化统筹协调,切实负起责任,会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架,整体谋划布局,不断完善制度设计,抓紧建立国土空间规划体系并监督实施,把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白,形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局,把党中央、国务院的重大决策部署落实、落地。

总台央视记者:

我的问题是新的国土空间规划与原来的,也就是我们现在现有的主体功能区规划和土地利用规划以及城乡规划等这些空间规划,它们之间有什么区别和新的特点是什么?谢谢。

赵龙:

谢谢你的提问。这一次国土空间规划体系是按照国家的总体改革要求进行的,与原有的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划还有其他的空间类规划相比,新的空间规划体系首先是更加注重落实新发展理念,促进高质量发展,更加注重坚持以人民为中心,满足人民对高质量美好生活的愿望,更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。这是总的指导思想,以及与原有空间规划最主要的区别。

具体有几个方面:

第一,新的规划体系有利于实现“多规合一”。大家知道,我刚才也提到,我们过去的空间规划类型很多,同时各个规划之间相互协调不够,交叉重叠比较多。这次党中央、国务院明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合,今后就是一个名称,叫做国土空间规划。同时形成一个平台,即国土空间基础信息平台,形成全国的国土空间规划“一张图”,从而实现规划编制更加科学,实施监管更加严格,这是一个新的特点。

第二,这是体现国家意志的约束性规划。这次文件里明确规定,国土空间规划是自上而下编制,同时还规定下级规划要服从上级规划,专项规划和详细规划要落实总体规划。目的是要把党中央、国务院的重大决策部署,把国家安全战略、区域发展战略、主体功能区战略等国家战略,通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上,保障国家重大战略落实和落地。因为我们过去的规划有不同的管制方式,比如土地利用总体规划是自上而下组织编制,但是城乡规划可能更加注重的是本地区的发展,是一个缺乏上下联通的管理模式。

第三,这是一个强化规划权威的规划体系。这次《若干意见》非常明确,第一是明确国土空间规划的法定性,提到国土空间规划一经批准,任何单位和个人不得随意修改和违规变更,改变了过去规划调整比较随意、朝令夕改等问题。第二是明确规定要先规划、后实施,各项开发建设活动要符合规划,不能违规进行建设。第三是规划也不是一成不变的,但对规划的调整和修改要有严格的限制。限制大致包括以下几个方面:一是国家新的重大战略变化和调整;二是国家重大建设项目的调整;三是行政区划的调整;四是在定期评估中,如果发现规划与当地的经济社会发展出现了一些不相适应的内容,也可以进行调整。但是这些调整规定了明确的前置条件,就是必须先征得规划原审批机关的同意,才能相应地按程序进行调整;第四是明确严格规划的实施监管,要求管控边界和约束性指标要落地;第五是对违反规划的行为进行严格查处。这些规定使规划在权威性方面更加严格,实施监管更加严格。

第四,这是一个用先进技术支撑的规划体系。为什么这么说呢?这次《若干意见》明确提出,要建立全国统一的国土空间规划的基础信息平台,并形成全国国土规划的“一张图”。信息平台建设也有明确的要求,就是要利用最新的自然资源调查数据,应用全国统一的测绘基准和测绘系统,整合各类空间数据,利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台。同时结合各地编制的规划,形成全国统一的“一张图”。就保证了下一步在规划实施监管方面更加科学,更加有效,手段也更加先进。

最后,这是落实“放管服”改革的规划体系。刚才跟大家介绍了,这次对规划审批怎么提高行政审批效率提了很多要求。比如说,减少报国务院审查总体规划的城市数量,二是按照管什么就批什么的原则,重点实行控制性审查,减少过去审查内容承载过多的问题。同时把县以下的规划审批权力交给省级政府,这样更能提高效率。同时,实现“多规合一”以后,使我们有机会按照“放管服”改革的要求,改进用地审批和其他行政许可,切实改善营商环境,提高行政审批效率,促进营商环境更加优化、更加有利。大概是这几个方面。谢谢。

光明日报记者:

赵部长您刚才在发言中提出“四梁八柱”基本形成,我的问题是国土空间规划体系的“四梁八柱”具体是指的哪些内容?谢谢。

赵龙:

下面请庄少勤总规划师来回答这个问题。

庄少勤:

刚才赵龙副部长介绍了文件发布以后“四梁八柱”已基本形成,我们知道,这次国土空间规划体系的改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分,国土空间规划“四梁八柱”的构建,也是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。我们可以把它简单归纳为“五级三类四体系”

具体可以这样分,从规划运行方面来看,我们可以把规划体系分为四个子体系:按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系,从支撑规划运行角度有两个技术性体系,一是法规政策体系,二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。跟以往的规划体系相比,我认为一方面是着力改善了大家比较关注的规划编制审批的环节,同时特别加强了规划的实施监督。对两个基础体系也是按照新时代的新要求进行了重构。

《若干意见》指出,2020年要基本建立国土空间规划体系。去年自然资源部组建以来,我们就着手来推动这四个子体系重构的前期工作,目前已经形成了一些阶段性成果。随着《若干意见》印发以后,相关的一些成果也会陆续发布。这是从规划运行体系的角度来看。

另一方面,从规划层级和内容类型来看,我们可以把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向看,对应我国的行政管理体系,分五个层级,就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的,其中国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。这里需要说明的是,并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编,有的地方区域比较小,可以将市县级规划与乡镇规划合并编制,有的乡镇也可以以几个乡镇为单元进行编制。

“三类”是指规划的类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性,是对一定区域,如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性,一般是在市县以下组织编制,是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动,包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可,进行各项建设的法定依据。这次我们特别明确,在城镇开发边界外,将村庄规划作为详细规划,进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性,一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制,可在国家级、省级和市县级层面进行编制,特别是对特定的区域或者流域,比如我们正在开展的长江经济带流域,或者城市群、都市圈这种特定区域,或者特定领域,比如说交通、水利等等,为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。这是三类相关专项规划的类型。

刚才您问到具体内容有哪些?我这里需要再补充强调一下,这次新的国土空间规划体系“四梁八柱”,不是简单换一个名称,比如说我们把它统称为国土空间规划,也不是形式上的拼凑,我认为体现的是生态文明新时代空间供给侧结构性改革的要求。《若干意见》里面特别强调,新的规划要体现战略性,提高科学性,强化权威性,加强协调性,注重操作性,要实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。因此,“多规合一”以后的国土空间规划要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上,融合它们的优势,既注重宏观也注重微观,既注重自然也注重人文,既有管控也有发展,既注重技术性能也注重政策性,既要研究实体空间也关注经济社会问题,既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。所以新的国土空间规划要按照文件里指出的,要成为能用、好用、管用的规划。所谓“能用”,我理解为要适应新时代要求,适合于国情。所谓“管用”,就是要能够解决空间治理和空间发展的问题。所谓“好用”就是运行成本要低、效率要高,切实提高空间治理体系和治理能力的现代化水平,为实现两个一百年的目标和中华民族永续发展提供支撑,也为全球生态文明建设作出我们应有的贡献。谢谢。

经济日报社记者:

我的问题是《若干意见》已经对国土空间规划提出了路线图和时间表,应该说这个蓝图我们已经绘出来了,但是如果它真正要落实的话,应该是一个系统的工程,地方政府这一块接下来应该怎么样做好进一步的工作?谢谢。

赵龙:

谢谢你的提问。刚才说到了国土空间规划路线图和“四梁八柱”已经确定,现在当务之急是加快建立各项制度,同时着手开展规划的编制工作。从地方政府的角度,《若干意见》也明确规定,要求加强组织领导,要求加快编制进度。在国家的统一部署下,当前地方政府可能要重点做好以下工作:

第一,加强组织领导。《若干意见》要求把每一寸土地规划得清清楚楚,形成有利于空间开发保护的格局。要求落实国土空间开发保护的主体责任,主要负责同志要亲自抓,组建规划的编制专班,明确责任分工,同时提出要加强经费保障,加强宣传,加强实施监管等一系列要求。大家知道,组织上的保障是一个非常重要的保障,这是当前地方党委和政府首先要做的一项工作。

第二,做好前期准备工作。刚才说了,因为我们这个规划是自上而下编制,在编制的过程中,要自上而下、上下结合、压茬推进,现在全国的国土空间规划已经开始着手编制,国家级规划制定的各项指标和管控边界要逐步落实到省和市县一级的规划中。在约束性指标下达之前,各级地方党委政府要做好前期工作,主要有几个方面:第一要做好双评价,我们所说的双评价,一是资源环境承载能力评价,二是国土空间开发适宜性评价。说白了,就是有多少资源干多少事,用资源的约束来实现科学发展,落实新发展理念。第二做好基础性工作,要收集最新规划编制的基础数据,包括调查的数据、相关空间规划的基础数据,还有各地国民经济社会发展规划的一些数据,来作为编制国土空间规划的前提和基础。这些前期工作各地方现在也正在做。第三要坚持“开门编规划”。为了保证规划的科学性,要坚持上下结合、社会协同、公众参与的组织方式。特别是在社会协同和公众参与方面,因为这个规划最后给大家用的,要体现生活空间、生产空间和生态空间的统筹布局,所以发挥公众参与的作用非常重要。同时,我们还提出要发挥不同领域专