土地整治怎样实现跨地区调剂

2010年以来，上海立足大都市经济社会和土地利用特征，通过郊野公园建设、低效建设用地减量化、“土地整治+”等政策实践创新，探索推进大都市特色土地整治的五个转变，即整治对象由以农地为主向以建设用地为主转变、整治方向由以农田基础设施建设为主向促进乡村全面振兴转变、整治目标由耕地保护向城乡生态空间发展转变、整治范畴由单一项目实施向区域综合整治转变、整治主体由单一化向多元化转变。

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，原有土地整治思路需要进一步提升：

第一，整治空间从大都市区向大都市圈转变。

当今世界，公认有三个具规模效应的大湾区：一个是以金融为特征的纽约湾区，一个是以科技为特征的旧金山湾区，一个是以产业为特征的东京湾区。伴随长三角区域一体化发展升级为国家战略，中国国家层面上就形成了京津冀、粤港澳和长三角这三个层级最高的大都市群。

其中，又可分成不同的大都市圈，如长三角区域包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。在长三角区域一体化发展以及相关重点都市圈里，未来的发展趋势都是破除行政壁垒，促进资源和要素的流动优化，进而提高整个区域的规模竞争优势。

国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》明确提出，培育发展现代化都市圈，在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。增减挂钩是推进工业用地减量化、农民集中居住、郊野公园建设的核心政策工具。原来的政策设计以上海市级或区级为指标调剂限制范围，现在允许在都市圈范围内调剂指标，将对上海现行土地整治模式产生重大影响。

在此大背景下，都市圈里不同等级城市之间的土地整治政策如何对接？不同城市的土地整治政策能否相互吸收、借鉴并发展成为具有显著特色的大都市圈土地整治创新政策？这些都值得进一步探讨。

第二，整治对象从土地资源向国土资源转变。

早在2011年编制“十二五”土地整治规划时，上海就在全国率先提出全域综合整治的战略设想。在“十三五”土地整治规划编制，尤其是郊野公园项目实施过程中，也逐级形成了大都市特色的“田水路林村厂”综合整治体系。随着国家自然资源管理思路的变化，即从资源要素分类分部门管理模式转向更强调把资源要素看作具有内在联系的生态系统统一管理模式，整治对象将进一步从“田水路林村厂”向“山水林田湖草生命共同体”转变。

在长三角区域一体化发展的大趋势下，这种转变可能会催生一些新的国土空间整治工程。比如，淀山湖水源地生态修复，既是涉及“水林田湖厂”的国土资源系统整治，需要相关部门的协作治理，又是涉及上海、浙江和江苏不同行政区域的整治，需要跨区域、多部门的国土空间综合治理。

第三，产权主体从二元分立向城乡统一转变。

在长三角区域一体化发展进程中，资源的自由流动不可或缺。为此，需要进一步打破城乡分立的二元土地市场，激活存量巨大的农村集体建设用地，包括经营性建设用地和农民宅基地。

全国人大常委会曾授权33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律的规定，并明确三条底线：土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损。在这33个试点中，长三角区域有4个，其中一个在上海松江，还有一个在浙江德清。

两地作了积极探索，有相似点也有不同点。比如，德清通过“一村一梳理，一地一梳理”，摸清集体经营性建设用地存量底数。这与上海的“一村一册，一地一册”相似。又如，德清试点分成就地入市和异地调整入市两种渠道。其中的异地调整入市本质上和上海减量化指标调剂出让是一样的，区别在于前者承认村集体产权主体地位，把收益直接给村集体，后者则是成本和收益都是区镇政府在负担，村集体获得补偿。

上海的减量化取得了积极成效，但也面临成本等问题。这就带来一个思考：长三角区域城市建立城乡统一产权市场是一体化的必然趋势，未来上海土地整治政策能不能在产权制度改革大趋势下实现自我优化？

第四，治理模式从政府主导向社区自主转变。

土地整治与空间治理的区别之一，就在于治理强调多元主体的参与，包括不同层级的政府、不同的政府部门、中介组织、专家学者。当然，最重要的还是社区和居民。

比如，上海的郊野公园项目是一类非常成功的整治项目。笔者在向美国、荷兰、澳大利亚的学者介绍上海郊野公园时，这些专家最关注的是社区和居民怎么参与这个项目？他们为什么愿意参与这个项目？国际经验表明，社区自主和居民参与能够很好地降低土地整治行政成本。这应当成为上海土地整治政策的发展趋势之一。

第五，支持技术从地理信息向大数据转变。

土地整治规划和管理较早地应用了地理信息系统和空间大数据，现在需要进一步重视与人相关的大数据。比如，有学者利用手机数据、通勤数据等重新划分长三角区域的“实体城市”，直观表现出区域一体化中的城市差异。

大数据对土地整治的影响主要是技术方面。比如，利用大数据来分析郊野公园的吸引力及覆盖范围，是只有本区的人使用，还是全市的人使用？能否吸引周边城市的人？再如，在土地整治规划、土地整治潜力评估的过程中，人口是特别重要的因素。以往，我们多是通过镇村调查和农户抽样来测算乡村现在到底有多少常住人口，分析土地整治减量化的潜力有多大。这种方法的误差比较大，通过大数据则可以较好地提供有效验证。

（作者：谷晓坤，上海交通大学中国城市治理研究院）